混合所有制改革的高职产业学院建设出路

混合所有制改革的高职产业学院建设出路

图片来源:视觉中国

目前我国的混合所有制高职产业学院建设仍然处于探索发展阶段,尚未形成成熟和完善的发展模式,并且面临着理论和实践中的一系列难题。因此,依照国家各部门颁布的相关政策文件精神,系统阐述基于混合所有制改革的高职产业学院建设的价值,深入分析混合所有制高职产业学院建设发展过程中的问题,以从学理上提出相应的解决路径,成为推进我国职业教育混合所有制办学改革与创新,促进高职产业学院健康发展的当务之急。

一、基于混合所有制改革的高职产业学院建设价值

(一)高度契合职业教育改革发展趋势

高职产业学院作为职业教育混合所有制办学模式中的典型样板,其产生和发展不仅是高职教育更好适应我国经济社会发展的现实要求,也是高职教育培养更多高素质技术技能人才的内在需要。基于混合所有制改革建设高职产业学院,从增强高职教育的适应性和提高技术技能人才培养质量两个方面反映了职业教育改革的发展趋势。

基于混合所有制改革建设高职产业学院,是高职教育适应我国经济发展方式转变的重要体现。增强职业教育的适应性是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》(以下简称“十四五规划”)提出的基本要求。增强职业教育的适应性,主要体现为职业教育适应我国经济发展方式转变,适应我国经济高质量发展的战略要求。党的十九大报告指出:“深化国有企业改革,发展混合所有制经济,培育具有全球竞争力的世界一流企业。”深化混合所有制改革,充分激发经济发展活力,是我国近年来经济领域改革的重点任务。

为适应新时期我国经济发展过程中出现的新阶段性特征,高职教育以深化产教融合、校企合作为方向和引领,适时引入经济领域混合所有制改革的理念和模式,建设更加现代化、经济属性更加多元化的混合所有制高职产业学院,正是高职教育适应经济改革趋势,适应经济社会高质量发展要求的具体体现。

基于混合所有制改革建设高职产业学院,是高职教育提高技术技能人才培养质量的内在需要。《国家职业教育改革实施方案》(以下简称“职教20条”)明确提出要“推进高等职业教育高质量发展,人才培养要坚持知行合一、工学结合”。长期以来,我国高职教育重理论轻实践的问题突出,所培养的技术技能人才难以完全匹配和满足行业产业的用人需求,不仅制约了职业教育促进社会就业功能的正常发挥,也在一定程度上影响了我国产业转型升级以及现代化发展的进程。高职教育基于混合所有制改革建设发展产业学院,通过高职院校和行业企业联合举办职业教育的方式,促进产教融合、校企“双元”育人,是贯彻落实职教20条的要求,也是提高技术技能人才培养质量的内在需要。

(二)促进职业教育办学体制机制的多元创新

深化办学体制改革和育人机制改革,以促进就业和适应产业发展需求为导向,鼓励和支持社会各界特别是企业积极支持职业教育,是职教二十条提出的总体目标和工作要求。《职业教育提质培优行动计划(2020—2023年)》也提出要“优化职业教育办学体制机制”。市场经济体制下,基于混合所有制改革建设发展高职产业学院,推动更多的产业组织、行业企业参与高职教育办学,将有力推动高职教育资源的优化配置,促进职业教育办学体制的多元创新。

基于混合所有制改革建设高职产业学院,有利于健全多元化办学格局。推动职业教育由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的格局转变,由参照普通教育办学模式向企业社会参与、专业特色鲜明的类型教育转变,是新时期我国职业教育办学体制创新的基本方向。混合所有制高职产业学院,是在高职教育领域内实现由公有资本(国有资本和集体资本)与非公有制资本(民营资本和外国资本)共同投资参股而创造的全新的办学模式,这种办学模式以制度化的方式,从财产权上确立了高职院校与行业企业的一体化关系,为学校和企业的深度融合扫清了体制和制度层面的障碍,为健全职业教育多元办学格局营造了优越的制度环境,有效促进了职业教育办学体制的多元创新。

基于混合所有制改革建设高职产业学院,有利于建立多元共治的现代职业教育治理体系。职业教育治理体系是与职业教育办学机制紧密相关的框架系统,从某种意义上来说,职业教育办学机制决定着职业教育治理体系的构建方式,而职业教育的治理体系反过来影响着职业教育办学机制的实施和运作效率。

基于混合所有制改革建设高职产业学院,产业资本通过投资入股的形式参与举办高职教育,在财产权上明确了产业学院对于行业企业的隶属关系,为行业企业参与高职教育治理提供了充分的逻辑合理性,也为行业企业融入高职教育人才培养全过程创造了现实条件。以混合所有制的制度作支撑,行业企业在事实上真正地成了高职教育的重要办学主体和育人主体,在高职教育办学和育人过程中确立了“主人翁”的地位,由此为高职教育建立多元共治的现代职业教育治理体系奠定了坚实的制度基础。

(三)激发高职教育产教融合的内生动力

产教融合是现代职业教育的基本特征。深化职业教育产教融合、校企合作是我国职业教育事业建设长期坚持的重要方针。基于混合所有制改革建设高职产业学院,从体制机制层面破除了高职教育产教融合、校企合作实施过程中一直存在的校热企冷的“壁炉”现象,能够从更深的层次激发高职教育产教融合的内生动力。

基于混合所有制改革建设高职产业学院,有利于保障企业投资举办高职教育的资本权益。21世纪初,国家就提出职业教育要走产教融合的发展道路,如2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》就明确指出,要大力推行工学结合、校企合作的人才培养模式。然而,在实践中,我国职业教育领域的产教融合长期流于表面形式,校企融合程度不深成为职业教育改革发展过程中的“老大难”问题。究其原因,主要由于企业参与举办职业教育的投资成本高,资本权益却缺乏法律和制度层面的保障。通过加强高职混合所有制改革,建设产业学院,借鉴经济领域混合所有制改革的成熟方法“改造”职业教育办学模式,赋予企业投资举办职业教育过程中充分的财产权利和治理权利,可以从制度上保障企业投资举办高职教育的资本权益,从而激发企业参与举办高职教育的强大内生动力。

基于混合所有制改革建设高职产业学院,有利于增强企业的市场竞争力。大力建设和发展混合所有制高职产业学院,为企业增强市场竞争力带来了多重利好。一方面,高职产业学院通常是基于行业企业的特定用人需求而举办的,可以说是为行业企业“量身定制”地培养技术技能人才,这样既降低了企业的员工培训成本,也提高了企业的人力资源质量;另一方面,高职院校与行业企业联合举办混合所有制产业学院,在产业学院的运行发展过程中,涉及高职院校与行业企业在技术、人才、资本等方面资源的整合,企业在此过程中能够获得来自高职院校的技术、科研等资源的支持,享受到高职院校提供的多元化专业服务,这对于巩固企业的市场竞争优势具有十分积极的意义,由此自然会为企业参与产教融合、校企合作注入强大内生动力。

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二、基于混合所有制改革的高职产业学院建设存在的问题

(一)办学定位不清,缺乏长期性战略规划

我国高职院校与行业企业联合举办产业学院的历史不长,不论是办学指导思想,还是在育人实践上,都存在着不少盲点,集中表现在部分高职产业学院办学定位不清,追求短期效益,缺乏长期战略性建设规划等问题。

首先,部分混合所有制高职产业学院办学定位不清。一般来讲,混合所有制高职产业学院创办的目的,主要是高职院校需要面向区域特定产业培养专门性的技术技能人才,抑或是高职院校与合作企业联合进行“订单式”人才培养。因此,产业学院与所属高职院校的办学定位具有一定的差异性。但在实践中,不少高职院校基于扩大规模或寻求资金资源的考虑,在没有进行充分的区域产业发展调研的情况下,盲目强调引入行业资本参与创办产业学院,在办学定位和方向上缺乏清晰的规划,对技术技能人才的具体培养规格亦缺乏明确界定。

甚至部分高职院校在创办产业学院之初,就忽视产业学院办学定位的设计规划,在自身学科专业建设能力不强、师资力量薄弱、产教融合基础不牢的情况下,为了吸引行业企业参与办学,在办学定位和人才培养规划中向行业企业做出不切实际的承诺,不仅背离了混合所有制产业学院创办的初衷,也偏离了产业学院正确的发展方向,为高职产业学院的可持续发展带来不良影响。

其次,部分混合所有制高职产业学院建设缺乏长期性战略规划。混合所有制高职产业学院作为直接面向行业企业培养高素质技术技能人才的基地,应与产业的发展周期和发展趋势保持长期契合,为区域行业、产业发展提供技术支持和人才支撑。然而,不少高职院校与企业联合举办产业学院时,缺乏长远的战略思维和远见,只是简单地将产业学院视为一定时期内基于特定需求而进行的人才培养合作形式,校企双方都未能将产业学院建设纳入自身的长期战略发展规划,一旦企业的经营策略调整或阶段性的人才培养需求消失,产业学院的举办动力也会随之消退。这种短期性和功利性的思想认知,制约了产业学院的健康有序运转。

(二)产权缺乏有效界定与保护,制约产业学院运行中的利益分配

产权归属和保护一直是教育领域混合所有制改革亟待解决的关键问题。现阶段,尽管全国各地已经建成了众多混合所有制高职产业学院,但到目前为止,关于产业学院的产权界定与保护问题仍然未形成一套成熟的解决办法,具体体现在:

一方面,混合所有制高职产业学院的产权缺乏清晰界定。产权是混合所有制改革的核心,建设混合所有制高职产业学院,明确清晰的产权归属是校企双方避免经济纠纷,保障产业学院平稳有序运行的重要基础。然而,由于我国目前还缺乏规范混合所有制产业学院教育资产产权界定的法律法规和管理制度,导致高职产业学院在建设过程中,校企双方常常因产权界定模糊而难以在权责划分、资产合法权益保护等事务上达成共识。

尽管绝大部分高职产业学院在成立之初,高职院校与合作企业就已经按照平等协商的原则,签订了与产权及产权权益有关的契约,用以约束双方主体的行为,并保护各自的合法权益。但由于混合所有制产业学院是多重属性资本相结合而创办的教育组织,产权安排较为复杂,产业学院在运作过程中,依然会出现原始契约未能覆盖的产权权益问题,进而造成校企双方在进行利益博弈时展开恶意竞争。

另一方面,混合所有制高职产业学院的产权缺乏有效保护。完善的产权保护制度是混合所有制产业学院可持续发展的重要保障。自混合所有制改革成为我国职业教育办学体制改革创新的重要方向以来,国家先后出台了多项政策文件,鼓励建设混合所有制职业学校,但对于混合所有制职业学校建设所涉及的产权保护问题,却鲜有明确清晰的制度安排。不仅我国现行的《职业教育法》《民办教育促进法》《高等教育法》等相关法律中,缺乏对多种所有制资本联合举办职业学校的产权保护规定,国家已出台的各项教育政策文件中,也没有对混合所有制职业学校产权保护事宜进行详细具体的规划。混合所有制高职产业学院办学主体的产权保护制度缺失,会造成产业学院中高职院校产权与企业产权均存在权益损失风险,严重影响了相关办学主体参与高职混合所有制改革的积极性。

(三)治理模式不成熟,影响产业学院的办学效益和育人质量

现阶段,我国尚未形成一套成熟完善的混合所有制产业学院治理模式,对于高职产业学院治理中存在的一些根本问题,还没有找到合适的解决办法,直接影响了产业学院的办学效益和育人质量。具体体现在以下方面。

一方面,公办高职院校举办的产业学院难以跳出行政化管理的“窠臼”。一直以来,公办高职院校都承担着公益性教育职能,政府财政拨款是其主要的办学经费来源,地方政府、教育行政部门是公办高职院校的管理主体。在行政管理体制的长期影响下,高职院校内部也习惯于沿用行政命令式的管理方式。

尽管近年来,随着政府职能转变改革的逐步深入,全国各地的高职院校已经拥有了较为充分的办学自主权,但多年沿用的行政化治理模式仍然拥有强大“惯性”。受此影响,很多公办高职院校与行业企业联合举办产业学院时,往往带有行政化管理的作风,在产业学院重大校务工作的抉择上,不仅地方教育行政部门时常“越位”管控和干预,所属高职院校也时常干预产业学院的日常管理工作,产业学院的独立性严重不足,难以建立起现代化的治理模式,最终导致产业学院治理过程中决策失效、执行乏力、监督缺位。

另一方面,董事会领导下的校长负责制面临着一定的治理困境。当前,我国大部分的混合所有制产业学院普遍参照股份制企业的治理模式,建立起了以董事会领导下的校长负责制为核心的多元共治体系,尽管该体系具有鲜明的现代化治理特征,也能够在较大程度上维护各方办学主体的利益,但我们也必须看到,单纯的董事会领导下的校长负责制仍存在着治理逻辑上的缺陷,面临较大的治理困境。

由于混合所有制高职产业学院通常是由国有资本、集体资本与民营资本联合举办的,当产业学院建立起股份制企业式的治理模式时,出资最多的大股东往往拥有强大的决策权、监督权,董事会领导下的校长负责制极易演变为“大股东领导下的校长负责制”,从而衍生出董事会职能虚置、举办者过度干预、内部控制以及校长负责对象迷失等一系列治理乱象,严重影响产业学院的办学效益和育人质量。

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(四)校企协同性差,“双元”育人成效不佳

高职院校与行业企业联合举办产业学院,主要为了提升技术技能人才培养的质量和针对性,因此,保障校企协同是高职产业学院建设的内在要求。但在实践中,混合所有制高职产业学院建设过程中还存在校企协同不足的问题,导致“双元”育人成效不佳,已成为制约产业学院可持续发展的重要障碍。

一方面,校企双方育人理念不一,影响育人实践中的有效协同。虽然,高职院校和行业企业有合作办学的坚实基础和利益共同点,但两者的主体类型、主体属性差异明显,校企双方形成不同的育人理念。高职院校作为教育主体,需要对学生的整个职业生涯和终身成长负责,在人才培养上,既要注重知识和能力的培养,又要关照人文素养的培育,以促进学生的全面发展。与之相对,企业作为市场主体,人才培养需求主要集中于专业知识和实践能力,尤其是中小型企业,对人才的专业能力更为渴求,而较为忽视人才的综合素质。

高职院校与企业育人理念的分歧,表现在教育体系的建设和教育过程组织上,前者倾向于更长周期和全面的培养,而后者往往希望“多快好省”地批量化培养人才,倾向于开展短周期、突出专业能力的培养,由此就造成校企双方在人才培养的具体实践中难以实现有效协同。

另一方面,校企双方协同能力不足,育人共同体作用的发挥有待提高。混合所有制高职产业学院协同育人效应的发挥,既需要校企双方充分发挥各自主体的独特作用,又需要切实增强校企双方主体的协同性,以形成共同体的整体性优势。然而,现阶段高职院校和行业企业都存在协同能力不足的问题,如高职院校的专业教师,大都缺乏企业工作的经历,实践能力不强,与企业联合开展实践教学时,往往只能充当辅助者的角色,大部分教师难以深入参与企业实践教学过程。而企业导师虽然拥有丰富的实践经验和技术优势,但对职业教育教学规律的认识不足,缺乏科学的教育理念和教学方法,影响教学成效。

除此以外,部分高职院校在政策配套、经费投入、项目提供、技术支持等方面对实践育人的保障能力不足,行业企业出于学生安全、知识产权保护等风险因素的顾虑,在实践育人共同体建设上存在工作缺位现象。

三、基于混合所有制改革的高职产业学院建设出路

(一)强化顶层设计,制定科学的产业学院长期建设发展规划

推动职业教育混合所有制改革,建设高职产业学院,应注重“慎始”,要提高站位,放眼长远,强化顶层设计,立足于院校自身的办学实际,深植于地方和行业,深度研判和把握行业产业发展趋势,制定科学的产业学院长期建设发展规划。

首先,高职院校应审慎评估自身的办学实力,作为是否有能力举办产业学院的依据。很多混合所有制高职产业学院之所以出现定位不清、功能模糊的问题,正是部分高职院校高估了自身的办学实力和教学能力,盲目上马产业学院。对此,围绕产业学院建设,所属高职院校应先要对自身的办学实力做一个审慎客观地评估,这是产业学院建设顶层设计的基础。在联合创办产业学院之前,应从经费、管理、师资、硬件、校园文化等多个方面摸底自身的能力和条件,可以委托资质优良的第三方教育培训评价组织,邀请教育界专业人士、企业界资深人士对院校自身的办学能力进行全面评估,充分衡量院校是否有能力举办并支撑混合所有制产业学院的长期发展。

其次,在混合所有制产业学院的发展规划制定过程中,要把服务区域产业发展作为产业学院办学的根本宗旨,确立以面向服务区域产业发展的办学逻辑。在此基础上,高职院校要加强与行业组织的联系,抽调院校骨干与行业资深人士共同进行区域产业发展情况调研,分析区域产业结构,深入研究区域产业的发展现状和未来趋势,增强产业学院发展规划和人才培养的前瞻性,建立专业随产业变化的动态调整机制,深度参与本地区企业的技术改造与更新,实现产业学院人才培养与区域产业集群发展的同频共振,为产业学院的可持续发展创造有利的现实条件。

(二)健全产权管理办法,明晰产业学院产权归属,加强产权保护与流通

明确清晰的产权界定及产权权益保护办法,既是混合所有制高职产业学院实现善治的基本条件,也是混合所有制高职产业学院实现可持续发展的内在要求。

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高职院校深化混合所有制改革,需要对原有产权结构进行优化,通过加快立法进程,加强政策供给等方式,明确产业学院各办学主体的产权,形成合理的产权结构和运行机制,实现校企互利共赢。首先,要加强立法建设和政策供给,健全混合所有制产权管理办法。

健全混合所有制产业学院的产权管理办法,既不能过度依靠国家出台的政策文件,也不能完全依赖校企双方签订的契约,而要通过完善相关法律法规的方式,从根本上加以解决。我国应加快关于混合所有制经济的产权立法工作,进一步完善产权相关法律规定,《职业教育法》《民办教育法》《高等教育法》等教育领域法律,可以参照混合所有制经济领域的产权相关法律规定,增加有关混合所有制职业学校产权界定及保护的条文,完善产权相关法律建设。

在当前我国混合所有制经济产权相关法律法规不健全的情况下,国家可以加强政策供给,出台更加具体、可操作的混合所有制职业学校产权界定和保护管理办法,以文件指导的形式规范校企联合举办混合所有制产业学院过程中的产权界定工作,加强产权保护。其次,培育教育产权交易市场,促进办学主体间的产权流转。产权流转是产权保护的自然结果,也是产权保护的有力体现。

产权的合理流转可以推动混合所有制职业学校产权结构的生成。混合所有制高职产业学院的产权流转,包括产权准入、产权交易与产权退出三个环节。一是高职院校在创办混合所有制产业学院之前,要事先建立完善的产业资本准入资质审核与筛选制度,推动产业学院投资科学化,争取更加优质的合作办学伙伴。二是高职院校要建立既严密又便捷的产权交易流程,允许多方产权交易,支持产业学院产权的分解与重组,减少企业资本进行产权交易的阻碍。三是高职院校要建立科学规范的产权退出机制,允许办学主体在法律框架内,以及不影响产业学院整体利益的情况下终止产权合作,充分保护各方办学主体的合法产权权益。

(三)完善治理体系,建立多元共治的现代产业学院治理模式

加强治理体系和治理能力现代化,完善混合所有制高职产业学院的治理体系。

首先,逐步减少行政干预,完成教育行政部门由管理者向服务者的角色转变。加快转变政府职能,是“十四五规划”对国家治理能力现代化建设做出的重要部署,为我国行政体系和公共事务管理的改革发展指明了方向。

一方面,各级地方政府应按照深入推进依法行政的要求,强化对教育行政权力的制约和监督,切实做到法定职责必须为、法无授权不可为,纠正教育行政部门在地方职业教育发展过程中的过度干预、不当干预行为;另一方面,各级地方政府应按照建设服务政府的要求,进一步推动教育行政部门由管理者向服务者的角色转变,深化简政放权、放管结合、优化服务改革,减少教育行政部门对职业教育具体事务的直接干预,更多行使主管部门的指导和服务职能,赋予产业学院更加充分的办学自主权。混合所有制高职产业学院创办和建设发展过程中,充分发挥市场机制在资源要素配置中的决定性作用。

其次,加快完善学院管理章程,健全内部治理结构。“提质培优行动计划”指出,职业教育现代化发展,要完善以章程为核心的校内规则制度体系,健全职业学校内部治理结构。学院管理章程是产业学院内部治理的“根本大法”,也是实现产业学院良性治理的关键。高职院校在与行业企业联合举办混合所有制产业学院初期,应在地方教育行政部门的监督和指导下,按照平等协商的原则,与合作伙伴共同订立学院管理章程,用完善的制度防止董事会领导下的校长负责制异化,制衡和约束产业学院大股东的行为。

在健全内部治理结构方面,高职院校要督促和指导混合所有制产业学院建立民主决策制度,针对产业学院的重大校务决策,必须纳入与直接利益相关主体的人员,如教育行政部门负责人、所属高职院校代表、学院师生代表、企业股东代表等,杜绝以个人或者少数人的意志代替集体决策。

(四)深化校企融合,构建校企联合育人共同体

联合育人是混合所有制高职产业学院建设运行的核心。高职院校与行业企业都应充分认识到举办产业学院对于双方主体发展的重大意义,在育人理念上求同存异,在育人实践上妥善解决并消除分歧,在协同开展人才培养的过程中从磨合走向融合,真正实现教育链、人才链的有机对接,为区域产业发展提供长期人才支撑。

首先,校企双方要树立开放包容的育人理念,推动校企文化理念融合。高职院校与行业企业基于各自的主体属性和教育立场,在人才培养方面存在一定的分歧是正常的,校企双方都应树立正确的认识。

一方面,高职院校要认识到人才培养过程是质量与效率的统一,既不能因一味提高人才培养效率而降低人才培养质量,也不能因过度强调人才培养质量而忽视人才培养效率。高职产业学院人才培养,在专业知识和专业能力教育上,要不断优化教学体系和教学方法,着力提高人才培养效率。

另一方面,行业企业要认识到人才培养工作本身具有长期性和复杂性,以更加长远的用人眼光看待高职产业学院的人才培养过程,理解技术技能人才的能力素质结构越全面,综合素质越高,适应企业岗位工作要求的能力也就越强,未来给企业创造超额经济价值的可能性也就越大,从而支持产业学院全方位育人,促进学生的全面发展。高职院校与行业企业通过转变思想认识,完全可以树立起适应双方主体育人要求的,更加开放包容的育人理念,实现校企文化理念的融合。

其次,加强协同能力建设,构建校企联合育人共同体。高职院校与行业企业在联合育人的过程中,应扬长避短,充分发挥校企协同育人的整体性优势。建议校企建立师资联合培养共同体。依托企业的生产场地、岗位和硬件设施,高职院校可以派遣专业教师入企挂职锻炼,跟随企业实训导师充实提高实践技能。相应地,企业可以派遣技术骨干到产业学院接受教师在职培训,提高教育理论修养和教学水平。通过师资联合培养,高职产业学院不仅可以有效提升师资质量,还可以促进专业教师与实训导师的交流沟通,为校企共同制定和实施人才联合培养方案创造有利条件。同时,校企可共同开发人才联合培养项目,可以某个主题或项目为载体,长期、持续地组织的产业学院学生参与项目实践,提升专业应用能力。

本文转自微信公众号“中国职业技术教育”(ID:JournalCVATE),作者陈俊鹏、朱华兵。本文摘自《中国职业技术教育》2021年第25期。文章为作者独立观点,不代表芥末堆立场,转载请联系原作者。

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