拜登的非洲政策,有四个方面值得注意

美国总统拜登2月5日在非洲联盟峰会上发表线上讲话,他承诺与非洲国家合作,共同应对他主张的关键优先议题,包括对抗新冠肺炎疫情和应对气候变化,促进外交关系以终止非洲大陆的冲突等。

相较中东、亚太等地区,有关大国非洲博弈的舆论热度稍逊,尤其是美国方面,不过,这并不意味着美国没有动作。2018年年底美国出台“新非洲战略”后,相关举措也仍在推进中。拜登政府任内,美国非洲战略将呈现何种变化态势?

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一些非洲国家领导人希望拜登能使美非关系“重回正常”。尼日利亚、南非等国政府曾纷纷“提前”祝贺拜登当选,表达加强与美国新政府合作的愿望。而拜登执政团队中熟悉非洲的人及非洲裔众多,世界因此对拜登政府的对非政策充满想象。

除了具有黑人血统的副总统哈里斯,美国退役将军劳埃德·奥斯汀1月22日创造了历史,他成为美国首位非洲裔防长;琳达·托马斯-格林菲尔德从事非洲事务多年,是最受瞩目的黑人女性外交官之一,被提名担任美国驻联合国大使,她是拜登外交政策制定的核心人物之一;苏珊·赖斯和米歇尔·加文在奥巴马政府曾分别担任美国驻联合国和南部非洲代表。一些观察家估计,米歇尔·加文将成为非洲事务助理国务卿。

21世纪以来,美国对非政策已形成基本框架,这在美国民主和共和两党间是一种广泛共识。因此分析人士普遍认为,拜登政府对非政策相较以往不会有太大改变,充其量是在沿袭已有传统的基础上进行“微调”。

可以预见,上台伊始,受困于美国政治、经济、社会等多重危机,拜登政府工作的重中之重是聚焦国内事务,以及一些紧迫的外交事务,对非政策恐不在优先考虑序列。竞选期间,拜登团队并未就新政府对非政策给予过多承诺,没有提及美国会增加对非洲的援助和发展支出,也没有承诺美国进一步参与应对非洲的安全挑战。

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展望未来,拜登政府对非洲战略和政策可能将在四个方面彰显特色。

一是以多边方式参与全球抗疫,重塑美国声望。疫情期间,美国特朗普政府执意退出世界卫生组织(WHO),给全球团结抗疫蒙上阴影。拜登在就任总统的当天,连签17项行政命令,包括致函联合国秘书长古特雷斯与世卫组织总干事谭德塞,撤回特朗普政府做出的美国退出世卫组织的决定。

他承诺,美国将通过世卫组织向世界各国弱势人口提供疫苗、诊断和治疗项目,并表示美国将全面恢复对世卫组织提供的资金和人员支持。这些举措对美国赢得包括非洲国家在内的广大发展中国家的信任有一定作用,但美国国内类似“世卫组织在抗击疫情中并没有发挥应有的领导作用”“其他国家应作出坚定和公开承诺,支持对世卫组织的改革”等言论也不绝于耳。拜登政府可能会围绕世卫组织改革等议题强加“美国方案”。

另外,谭德塞将于2022年首任期满,参与继任世卫组织总干事人选角力将成为美国重塑影响力的重要一环。因此,拜登政府能否通过世卫组织“全心全意”帮助非洲等发展中国家抗疫,也有待进一步观察。

二是继续深化同非洲的经贸联系,使更多私营企业进入非洲。无论是奥巴马政府提出的“电力非洲倡议”,还是特朗普政府提出的“繁荣非洲倡议”,核心目的都是扩大美非经贸合作。美国政府重视“经济非洲”,既与近年来非洲快速发展有关,也与中国等新兴经济体国家不断加大与非洲经贸合作相关。当今世界增长最快的10个经济体中,6个在非洲。

在特朗普政府时期,美国通过《善用投资促进发展法案》,成立了美国国际开发金融公司(DFC)。该公司以更大规模资金、更灵活方式支持美国企业在非洲等广大发展中国家寻找投资机会。特朗普在任时DFC未及发挥最大作用,拜登政府料将继承这一“制度遗产”,加大对非投资,扭转美非间不断下滑的经贸合作。

具体做法上,拜登或将寻求在“平等和相互尊重”基础上开展与非洲务实合作。尤其在全球经济持续低迷的背景下,拜登政府为恢复美国经济、增加本国就业,或将力推美国企业走进非洲,升级美国政府支持私营企业进入非洲的政策工具。同时将支持非洲大陆自由贸易区建设,寻求通过自贸区框架与非洲加大合作。另外,《非洲增长与机遇法案》将于2025年到期,该法案是美非经贸合作的根基。但法案受益国家有限,升级法案、重新锚定美非经贸合作框架的声音不断。拜登政府时期可能寻求延长或革新这一法案。

三是重塑美国在非洲“政治民主化”等议题上的“领导权”。使非洲成为西方民主的“追随者”,一直是美国对非政策的重要内容,特别是在民主党执政时期。有人推测,拜登消除特朗普非洲“遗毒”的关键一步,就是要重振非洲对西方民主的“信心”。

应指出的是,尽管美国内部危机重重,但美国鼓吹的所谓自由民主发展模式在非洲仍有一定市场。美国在埃塞俄比亚、刚果(金)、苏丹等国的政治进程中,依然拥有较深较广泛的影响力。

拜登政府在非洲拓展政治影响力的政策预计包括:利用经济、军事等多重政策工具加大对埃塞俄比亚等具有重要战略价值非洲国家的影响,使这些国家成为展示所谓美国制度优越性的“优等生”;继续加大对非洲青年一代的“型塑”,使其成为影响非洲政治进程的未来力量,奥巴马政府时期美国提出“非洲青年领袖计划”(YALI),该计划目前已有成果,拜登政府可能会考虑强化其政治属性,并加大资助规模。另外,或在污名化其他大国在非洲形象上出新招。

四是在一些专家学者看来,拜登政府将寻求在世界范围内、在与中国竞合的背景下重新定义非洲的战略价值。美国国内关于美国对非政策的一些批评声音认为,美国未将非洲置于其全球战略框架内,而只是在发展援助等框架下定义非洲。特朗普政府对非新战略将非洲视为对抗中国的棋子,引发非洲强烈不满。诸多分析人士认为,拜登政府不会放弃利用非洲对抗中国的思路,但战略上会有调整。

自“9·11”事件以来,美国军方在十几个非洲国家建立了庞大的前哨网络,但非洲的暴恐活动有增无减,很多人质疑美国继续在非洲驻军是否有助于反恐。2021年是“9·11”事件20周年,或为拜登政府提供某种反思时机。拜登政府可能会寻求支持非盟、次区域组织和非洲国家强化打击恐怖主义的能力,为美国“减负”。同时,为保持美国在非影响力,保证美西方在非洲有效的军事合作,其可能将维持稳定的在非驻军。(作者系中国国际问题研究院发展中国家研究所助理研究员)

栏目主编:张武 文字编辑:宋慧 题图来源:新华社 图片编辑:苏唯

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