新民环球 | 美国债务危机,12月再战?

美国国会众议院12日通过一项短期调高联邦政府债务上限的法案,暂时避免政府债务违约风险。但之后呢?很显然,年底之前民主共和两党还将再有一场拉锯战,而这又将对世界经济有何影响?

“非常措施”资金告罄

1917年美国国会通过了《第二自由债券法案》将美国政府发行债务弥补财政赤字的权力收归国会,只有在上限之下,美国政府才能自行决定发行债券的规模。由于美国政府财政连年赤字,需要不断发债来融资,自那时以来每隔一两年美国国会都要通过新的法案将债务上限提高,以适应政府融资需要。而这个问题也就成为美国两党在国会进行政治博弈的重要议题。

美国政府的债务目前的上限是今年8月1日确定的28.4万亿美元。这个上限实际上与美国当时的债务规模已经接近,是一个两党暂时妥协的债务上限提升。此前,特朗普政府期间美国国会于2019年3月确定的债务上限是22万亿美元。

2019年7月,美国债务触碰到上限,国会决定将上限的限制机制暂停两年。

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图说:美国国会众议院12日通过一项短期调高联邦政府债务上限的法案,暂时避免政府债务违约风险。图GJ(下同)

到了今年7月暂停机制到期,美国国会本应该通过新的债务上限并达成新一年的政府预算协议。但是美国两党在政府开支上的分歧导致国会未能通过与政府预算相适应的债务上限。

美国政府目前所有的开支是通过所谓的“非常措施”筹措资金,主要是向美国政府的养老基金借钱。

由于到10月中旬现有的“非常措施”资金也将告罄,美国政府将再次面临着债务违约的风险。于是美国两党10月7日又暂时达成增加债务上限4800亿美元的妥协,以避免政府无钱可用。但是这一增加的金额也只够美国政府维持到12月底,关于2021-2022财年预算和未来政府财政赤字的规模进一步增加所需要的大幅度提升债务上限的计划,目前国会两党议员尚没有达成妥协。

靠不断发新债偿还旧债

美国政府债务上限如果不提高,美国政府就不能增加新债券的发行规模。

由于美国政府连年财政赤字,连拜登政府为了应对新冠疫情增加的1.9万亿美元的刺激计划、给美国家庭发的钱也是通过发行联邦政府债券筹措的。如果不能发债,政府就没有足够的资金维持其开支,很多联邦政府部门就不得不关闭。

另外,美国目前每年大约有6.6万亿美元的联邦政府债务到期要还本付息,如果美国政府不能够发行新的债券来偿还旧债,美国政府就面临债务违约的风险。届时整个金融市场会因为美国不能偿还债务而发生动荡,美国政府的信用将会受损,美元的国际地位也将遭受重创。因此,市场普遍认为美国国会两党议员在相互指责为自己捞取政治资本的同时,不得不在年底之前美国政府的债务再次临近上限时又一次次达成妥协来提升债务上限。

政府再停摆可能性仍存

面临严重的新冠疫情冲击,增加财政开支来刺激经济是美国两党的共识。但是共和党对于拜登政府新的3.5万亿美元社会基础设施计划的结构和很多开支内容表示强烈反对。

共和党不想让提高债务上限的投票为拜登3.5万亿新的基础设施计划的背书,所以想让民主党控制的国会走所谓“预算调解”程序。

根据“预算调解”程序,民主党的议案在参议院只要获得简单多数票就能通过,而非正常程序需要60票以上参议员的赞成票才能通过。目前民主党在参众两院都占据多数,在参议院却只有50票,难以让预算和提高债务上限的法案走正常程序获得通过。但是,加上副总统哈里斯可以打破平衡的一票,走“预算调解”程序则可以获得通过,但该预算就成为民主党单独通过的法案,要负全部责任。

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图说:美国财政部长珍妮特·耶伦。

美国政府财政大规模刺激和美联储天量的量化宽松政策,导致美国的通胀开始上升。在这样的背景下,国会提高巨额的债务上限以及大规模预算赤字法案,将会给中间选民会留下民主党不负责任的印象。

而共和党坚决反对任意扩大开支将可能为其在明年的中期选举中获得更多的支持票。民主党如果走正常的投票程序,拉拢部分共和党参议员投赞成票,可以显示两党共担责任。尽管10月份美国这次国会两党达成了暂时的协议,但是未来围绕着2021至2022财年的预算以及债务上限的提升,美国民主党和共和党之间的争斗不会就此熄火。因此,仍有人担心民主党如果不负责任地为其中期选举考虑,就是想让共和党承担反对提高上限而导致政府停摆的责任,美国政府再次出现停摆的可能性并不能排除。

而一旦再出现美国政府停摆,目前美国经济和金融市场的情景与奥巴马时期2013年10月1日曾经出现过的停摆带来的冲击相比可能会糟糕得多。美国的债务规模比八年前增加了12万亿美元,从2013年16.1万亿增加至目前的28.4万亿美元,占GDP的比重从96%上升至目前的126%,全球对美国政府财政赤字快速上升感到担忧。如果美国两党又不负责任地只着眼于政治争斗,金融市场大幅度动荡将不可避免,美元也可能会大幅度贬值,美国经济必然会受到严重冲击,GDP增速将会损失0.5%至1%。

不会无限上调债务上限

美国政府必须不断地“借新偿旧”来弥补巨额财政赤字,这是美国政府财政上寅吃卯粮所决定的。因此,美国政府的债务也就会不断增加,不断触碰国会设定债务上限,需要国会不断出台新的法案来提高上限。

在这个过程中,美国两党因为政治斗争需要会对提高债务上限的相关联的政府开支的结构和内容争吵不休。在达成妥协前,美国政府可能会因为国会没有及时提高债务上限而陷入财政危机,导致政府短期关门。美国历史上出现过多次政府某些部门关门的情况,未来也不排除会再次出现。

但是,基本可以肯定的是美国政府债务上限将会被不断地调高,美国政府真正因债务上限制约而不能发新债来及时偿还债务的情况大概率不会发生,因为这比政府短期关门带来的冲击要严重得多。

不过这并不意味着美国政府可以无限制地增加债务规模,美国国会也不可能毫无顾忌地不断提高债务上限。

理论上讲,美国政府绝对的债务规模不断增加将不可避免,如果债务增加的速度比经济增长缓慢,甚至保持同步,则发生债务危机的概率比较小。

但是如果美国继续像过去10年那样毫无节制地扩大政府的财政赤字,而经济增长速度又远远低于债务增长的速度,债务占GDP的比重不断上升,那么迟早会发生债务危机。到了一定的阶段,美国过大的债务规模将引发市场对美国联邦政府债券的信用的担忧,迫使美国政府融资成本上升;而美联储不顾美元的信用不断地直接为美国政府的债务提供融资,美国的通货膨胀将大幅度上升,美元的国际货币地位将遭受重创。到了这个阶段,国际货币体系将会迎来真正的重大变革,美元的国际货币霸主地位将会因此丧失。因此,美国政府的信用及与此相关联的美元地位,取决于美国经济未来能否重现较快的增长以及美国国会能否理智地控制美国政府债务的无序扩张。

作者:上海国际经济交流中心副理事长、上海国际经济与金融研究院特聘研究员 徐明棋

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